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赵向利:无利害关系、滥用行政诉权行为不受保护
2017年9月14日,最高人民法院发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发【2017】25号),除明确要求继续保护当事人合法诉权外,还提出严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。
 
2015年5月1日,新《行政诉讼法》将立案审查制度修改为立案登记制度;实施两年多以来,情况如何?为何最高院此次又出台法发【2017】25号意见呢?
 
一、立案登记制实行的基本情况
 
立案登记制是指,法院对当事人的起诉不进行实质审查,仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外,当事人提交的诉状一律接收,并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的,当场登记立案。
 
2015年5月4日是全国法院实施立案登记制的第一个工作日。据不完全统计,4日当天全国法院立案数量超过67000件,与去年同期相比增幅超过20%,当场登记立案率超过85%。
 
2016年3月8日,人民法院报公布的全国法院基本情况中指出:“2015年,全国法院新收各类案件17659861件,同比上升22.81%。新收一审案件数量首次突破千万件,同比增幅接近2014年的3倍。其中,行政一审案件220398件,占1.93%。”
 
二、立案登记制有效保护了行政诉讼当事人的诉权
 
依据最新《行政诉讼法》第五十一条:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。
 
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。
 
起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
 
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
 
可见,立案登记制度降低了立案的标准,使得许多行政纠纷可以进入诉讼程序,有效地保障诉讼当事人的诉权。
 
而且,新《行政诉讼法》第五十一条第四款尤其明确了司法机关不作为的责任担当。该条款的规定可以督促司法机关依法、高效地履职。可见,新《行政诉讼法》第五十一条有效地、加强地保护行政诉讼当事人的诉权。
 
三、立案登记方便当事人的同时也出现了当事人滥用诉权现象
 
虽然立案登记制解决了人民群众“立案难”的问题,但同时也出现一些当事人利用该制度“缠诉”、“滥诉”及虚假诉讼,浪费司法资源的现象,且日益增多。实践中,针对此种情况,法院、行政机关应当如何应对?为此,2017年9月14日,最高人民法院发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。
 
该意见第2点第11项指出:“要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵,依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益,不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉,人民法院应当予以立案。”
 
该意见第2点第13项指出:“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的,人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系,对于确有利害关系的,应当依法予以立案,不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉,比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的,人民法院依法不予立案。”
 
可见,上述两点意见对行政机关日常工作有如下启示:
 
1、当事人起诉以后,行政机关除积极应诉之外,还应思考自己所做的具体行政行为与当事人是否有利害关系,是否减损了当事人的权利,是否增加了当事人的义务。笔者相信,从这个角度应诉,可能会使许多行政诉讼案件被裁定驳回。
 
2、日常工作中,行政机关会面对许多人民群众的举报、投诉、检举或者反映问题。此类工作最“烦心”,尤其是许多相对人经常是为了达到某种个人目的来举报/检举,并非是单纯的提供违法线索。因此,如果行政机关认真回复,反而会引起诉讼、甚至可能败诉的风险;如果不回复,则又面临相对人对行政机关的“不履职、不尽责”的质疑。因此,行政机关也陷入两难的境地。
 
目前,并不是所有法律、法规明确规定对于上述问题,一定要回复。例如《土地管理法》中并没有明确规定一定要回复。
 
当然,笔者认为,从维护行政机关的形象,树立行政机关的威信角度,从便民和效率角度而言,行政机关可以回复上述问题,告知相对人其举报事项的进展、情况或处理结果等。但是该回复仅是一种告知而非具体行政行为,回复内容里也不需要告知当事人诉权或权利救济。
 
综上,立案登记制不仅降低了案件进入行政诉讼程序的门槛,也极大地保护当事人的诉权。同时对于行政机关的执法能力提出了极大的考验!
 
正所谓:打铁还需自身硬。行政机关只有提升自己的行政综合执法的能力,才能应对日益复杂的“执法环境”。
 
附:最高人民法院 《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔201725号)全文:
 
新行政诉讼法和立案登记制同步实施以来,各级人民法院坚持司法为民的工作宗旨,进一步强化诉权保护意识,着力从制度上、源头上、根本上解决人民群众反映强烈的“立案难”问题,对依法应当受理的案件有案必立、有诉必理,人民群众的行政诉权得到了充分保护,立案渠道全面畅通,新行政诉讼法实施和立案登记制改革取得了重大成果。但与此同时,阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除;一些当事人滥用诉权,浪费司法资源的现象日益增多。为了更好地保护和规范当事人依法行使诉权,引导当事人合理表达诉求,促进行政争议实质化解,结合行政审判工作实际,提出如下意见:
 
一、进一步强化诉权保护意识,积极回应人民群众合理期待,有力保障当事人依法合理行使诉权
 
1.各级人民法院要高度重视诉权保护,坚持以宪法和法律为依据,以满足人民群众需求为导向,以实质化解行政争议为目标,对于依法应当受理的行政案件,一律登记立案,做到有案必立、有诉必理,切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利。
 
2.要切实转变观念,严格贯彻新行政诉讼法的规定,坚决落实立案登记制度,对于符合法定起诉条件的,应当当场登记立案。严禁在法律规定之外,以案件疑难复杂、部门利益权衡、影响年底结案等为由,不接收诉状或者接收诉状后不出具书面凭证。
 
3.要不断提高保护公民、法人和其他组织依法行使诉权的意识,对于需要当事人补充起诉材料的,应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及补正期限等;对于当事人欠缺法律知识的,人民法院必须做好诉讼引导和法律释明工作。
 
4.要坚决清理限制当事人诉权的“土政策”,避免在立案环节进行过度审查,违法将当事人提起诉讼的依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等作为立案条件。对于不能当场作出立案决定的,应当严格按照行政诉讼法和司法解释的规定,在七日内决定是否立案。人民法院在七日内既不立案、又不作出不予立案裁定,也未要求当事人补正起诉材料的,当事人可以向上一级人民法院起诉,上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理或指定其他下级人民法院立案、审理。
 
5.对于属于人民法院受案范围的行政案件,人民法院发现没有管辖权的,应当告知当事人向有管辖权的人民法院起诉;已经立案的,应当移送有管辖权的人民法院。对于不属于复议前置的案件,人民法院不得以当事人的起诉未经行政机关复议为由不予立案或者不接收起诉材料。当事人的起诉可能超过起诉期限的,人民法院应当进行认真审查,确因不可抗力或者不可归责于当事人自身原因耽误起诉期限的,人民法院不得以超过起诉期限为由不予立案。
 
6.要进一步提高诉讼服务能力,充分利用“大数据”“互联网+”“人工智能”等现代技术,继续推进诉讼服务大厅、诉讼服务网络、12368热线、智能服务平台等建设,不断创新工作理念,完善服务举措,为人民群众递交材料、办理手续、领取文书以及立案指导、咨询解答、信息查询等提供一站式、立体化服务,为人民群众依法行使诉权提供优质、便捷、高效的诉讼引导和服务。
 
7.要依法保障经济困难和诉讼实施能力较差的当事人的诉权。通过法律援助、司法救助等方式,让行使诉权确有困难的当事人能够顺利进入法院参与诉讼。要积极建立与律师协会、法律援助中心等单位的沟通交流和联动机制,为当事人提供及时有效的法律援助,提高当事人的诉讼实施能力。
 
8.要严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,及时制止和纠正干扰依法立案、故意拖延立案、人为控制立案等违法违规行为。对于阻碍和限制当事人依法行使诉权、干预人民法院依法受理和审理行政案件的机关和个人,人民法院应当如实记录,并按规定报送同级党委政法委,同时可以向其上级机关或监察机关进行通报、提出处理建议。
 
二、正确引导当事人依法行使诉权,严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为
 
9.要正确理解立案登记制的精神实质,在防止过度审查的同时,也要注意坚持必要审查。人民法院除对新行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件依法进行审查外,对于起诉事项没有经过法定复议前置程序处理、起诉确已超过法定起诉期限、起诉人与行政行为之间确实没有利害关系等明显不符合法定起诉条件的,人民法院依法不予立案,但应当向当事人说明不予立案的理由。
 
10.要引导当事人依法行使诉权,对于没有新的事实和理由,针对同一事项重复、反复提起诉讼,或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉,人民法院依法不予立案,并向当事人说明不予立案的理由。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的,人民法院依法不予立案,并向当事人做好释明工作,避免给当事人造成不必要的诉累。
 
11.要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵,依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益,不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉,人民法院应当予以立案。
 
12.当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为,不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼,或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的,人民法院在裁定不予立案的同时,可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼。上述行为如果设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响,人民法院应当予以立案。
 
13.当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的,人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系,对于确有利害关系的,应当依法予以立案,不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉,比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的,人民法院依法不予立案。
 
14.要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别,防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的,人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的,人民法院应当予以立案。
 
15.要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源,挤占司法资源,影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使,损害司法权威,阻碍法治进步。对于以危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策为目的的起诉,人民法院依法不予立案;对于极个别当事人不以保护合法权益为目的,长期、反复提起大量诉讼,滋扰行政机关,扰乱诉讼秩序的,人民法院依法不予立案。
 
16.要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权,依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的,反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼,或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益,人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息,或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的,人民法院依法不予立案。
 
17.在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时,应当从严掌握标准,要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度,审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人,要探索建立有效机制,依法及时有效制止。

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