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刘占国范小强:《探矿权采矿权转让管理办法》第三条释义

第三条 转让探矿权,应当具备下列条件: 

 

(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。

(二)已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。

 

【释义】本条规定了允许探矿权、采矿权转让的原则性条件

 

一、1986年《矿产资源法》第三条第四款规定:“采矿权不得出卖、出租,不得用作抵押。”

 

这种禁止矿业权流转的制度已经不能适应建立社会主义市场经济体制的要求,于是在1996年修改《矿产资源法》时,立法机关就将该款删除了,规定了第六条“除按下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:

 

(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。

 

(二)已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”

 

根据法理,探矿权、采矿权既然是财产权,就不应该无偿取得,也不应该禁止其流转。需要特别注意的的是,申请勘查、开采矿产资源包含一系列需要申请经批准才能实施的行政许可行为,而基于矿产资源的自然属性,取得矿业权后,勘查、开采矿产资源是具有巨大风险的生产经营行为。但是,作为矿业权人,在组合包括矿业权、资本、人才、管理等生产要素过程中,在实施勘查经营开发过程中,可能使矿业权本身增值,从而提升矿业权人的资产规模和质量,进而使投资人获得巨大投资溢价;当然,勘查开发效果也可能非常不理想,这就会使矿业权急剧贬值,特别是就探矿权而言,高风险高收益,贬值的可能性比较大。例如,一个大矿业公司通过勘查活动,找到了一个小型矿床,开采小型矿床对大矿业公司来讲是不经济的,如果不允许探矿权转让的话,该探矿权就会成为大矿业公司的“鸡肋”,陷入进退维谷的被动局面。相反,一个小矿业公司找到了一个大矿床,对于小公司来讲,没有足够的经济实力对其进行建设、开采,它必须寻找合作伙伴,或者将探矿权转让给实力强的公司。因此,允许矿业权流转是市场引导生产要素在不同企业之间合理流动的必然结果,是市场经济规律在矿业领域作用的充分体现。如果法律不允许探矿权流转将大大挫伤投资者投资勘查的积极性,而这与我国的矿业管理目标是不相符,也不符合矿业经济规律。

 

《物权法》第一百二十三条明确规定了探矿权、采矿权属于用益物权,用益物权作为财产权的一种,应依法允许流转。同时,探矿权、采矿权不能在市场中按照市场竞争规则流转,完全靠行政授予,也不利于发挥市场机制对资源配置起基础性调节作用。

 

二、本条第一项规定了探矿权人的核心权利

 

1、探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位和个人称为探矿权人。

 

根据《矿产资源法实施细则》第十六条,探矿权人享有的主要权利包括:

(一)按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查;

(二)在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线,但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线;

(三)在勘查作业区及相邻区域通行;

(四)根据工程需要临时使用土地;

(五)优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权;

(六)优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权;

(七)自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品,但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。

 

2. 1994年《矿产资源法实施细则》对探矿权人的基本权利义务作了详细规定。

 

本办法又对探矿权人的核心权利进行了强调,即:探矿权人享有勘查作业权、取得矿产资源采矿权的优先权、将探矿权流转给有资质受让人的转让权。

 

第一, 探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业。勘查许可证既规定了探矿权享有的起始时间,又规定了仅对坐标范围内的地理空间区域享有勘查作业权。这意味着,在探矿权有效期内,在其空间地域范围内,探矿权人享有排他的权利,即任何其他单位和个人不得在该区域内从事矿产资源勘查或开采活动,否则就构成了对探矿权的侵犯。国家有义务保障探矿权人的权利不受侵犯,保证在勘查作业区内正常的生产秩序和工作秩序不受影响和破坏。

 

第二,探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。进行矿产资源勘查活动,需要筹集大量资金并进行连续的投入,只有取得良好的勘查效果,探矿权人的投入才可能取得合理回报,则也是业界称其为风险勘探的原因。探矿权人取得投资回报的途径一般有两条,一是在勘查取得成果后,将探矿权依法转让给其他公司,转让价款的确定需要依赖于勘查成果的质量高低及后续勘查前景、矿业形势及矿产品价格趋势、交易双方的商业博弈等因素。转让价款越高,探矿权人扣除投入成本后的商业回报自然也越高。二是如果探矿权人对勘查矿产地非常有信心,商业前景又非常好,探矿权人有足够资金开展采矿建设,进而通过采矿活动出售矿产品获取收益。世界上其他国家大多规定探矿权人有优先取得采矿权的权利,保证探矿权与采矿权有效地结合,因此,保证探矿权人探转采的权利对于保障其投资预期具有决定性意义。

 

探矿权人优先取得采矿权的权利,我们理解为,在探矿权人不放弃申请取得采矿权权利的情况下,优先于其他申请人取得特定勘查区块采矿权的权利,当然这种权利是基于探矿权人应该满足法律对采矿权人的资质要求为前提的。需要注意的是两点:一是该项规定的优先权是附属于探矿权人的专有权利。这种优先权随探矿权的转移而转移,随探矿权的消灭而消灭,本身不能独立存在。二是,该项优先权是一种期待权,而非现实的采矿权。探矿权人要想将这项权利变为现实的采矿权,需要依法申请并提供相应的材料,经批准取得采矿许可证后,方可取得采矿权,成为采矿权人,然后依法办理采掘矿产品所需的相关手续。三是,该项优先权保障的不仅仅是取得采矿许可证的权利,应是依法保障权利人最终开采矿产品的权利,有关主管部门非经法定事由不得阻碍、拖延申请人为开采矿产品而开展的申请采矿许可证、土地使用权、环评、安全生产许可证等行为。因为,该优先权是基于法律对于探矿权人的特殊预期权利进行的保护,当国家基于行政命令、行政政策或区域开发政策变更、生态保护需要等情形,使权利人无法取得采矿权、开展项目建设或采掘矿产品的,有关主管部门应采取采矿权征收或其他措施,并对权利人进行依法补偿。补偿标准应包括勘查开采的直接投入,直接投入产生的融资成本及适当预期回报率。

 

3、此项对探矿权转让原则进行了明确,即一是明确了探矿权可以转让,二是对探矿权转让规定了限制性条件。

 

限制性条件分为两个方面:一是探矿权人必须完成规定的最低勘查投入。如何理解本条“规定的最低勘查投入”?我们认为,包括两个层面。第一为法定的最低勘查投入,例如《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十七条的规定;又如国土资源部部门规章或其他规范性文件关于最低勘查投入的规定,又如地方政府及资源主管部门依照法定程序和职权发布的关于最低勘查投入的规定。第二为国土资源主管部门依法与矿业权人申请人依法签订矿业权出让合同或其他性质的特殊约定中关于最低勘查投入的规定。

 

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十七条规定:“探矿权人应当自领取勘查许可证之日起,按照下列规定完成最低勘查投入:(一)第一个勘查年度,每平方公里2000元;(二)第二个勘查年度,每平方公里5000元;(三)从第三个勘查年度起,每个勘查年度每平方公里10000元。探矿权人当年度的勘查投入高于最低勘查投入标准的,高于的部分可以计入下一个勘查年度的勘查投入。因自然灾害等不可抗力的原因,致使勘查工作不能正常进行的,探矿权人应当自恢复正常勘查工作之日起30日内,向登记管理机关提交申请核减相应的最低勘查投入的报告;登记管理机关应当自收到报告之日起30日内予以批复。”

 

《海南省矿产资源管理条例》第二十三条规定:“探矿权人应当按期完成最低勘查投入。最低勘查投入按照勘查年度计算,并逐年递增。探矿权人申请延续勘查期限的,延续期间的年度最低勘查投入以延续前最后一年的年度最低勘查投入为基准,每年递增1倍。探矿权人当年度的勘查投入高于最低勘查投入标准的,高于的部分可以计入下一个勘查年度的勘查投入。最低勘查投入标准由省人民政府制定并适时调整。”

 

《青海省人民政府办公厅关于印发《青海省引进大型企业投资矿产资源勘查开发暂行办法》的通知》(青政办〔2009〕83号)第十四条规定:“大型企业申请探矿权的面积原则上不得大于20个基本区块,应当自领取勘查许可证之日起,直接用于勘查的资金每平方公里不得低于以下标准:第一勘查年度10000元,第二勘查年度20000元,第三勘查年度及以后每年30000元。”

 

在中央层面,国土资源部针对常规油气及页岩气探矿权出让招标中,针对勘查周期长、投入大的特点,对勘查探矿权申请人的最低勘查投入标准进行了大幅提高。例如,在2015年10月20日的新疆石油天然气勘查区块招标出让项目(2015)中,就采取了勘查投入承诺制,并将投标人承诺的勘查投入作为评标标准。

 

二是探矿权转让必须经依法批准,探矿权的转让审批是要式法律行为,转让方和受让方应依据本办法第八条向转让审批机关提出申请并提供相关材料,由审批管理机关经审查合格的,批准转让,然后转让方和受让方依法办理探矿权变更登记。

 

法律对探矿权转让的原因未作规定。实践中,引起探矿权转让的原因是多方面的。主要表现为:

第一,勘查作业区的矿产储量已查明,具有工业开采价值,但探矿权人后续项目申请及建设能力不足等原因,不准备申请采矿权,而将此探矿权转让给他人。

第二,在勘查作业区的矿产储量尚未完全查明,因勘查资金缺乏、股东融资能力欠缺等原因不准备继续进行勘查活动,从而转让探矿权。

第三,不符合法规法规规定的行业准入条件或开发资质。

第四,整合政策要求原探矿权人将其探矿权整合到邻近矿区的。

 

三、本条第(二)项对采矿权转让进行了原则性规定

 

根据本项规定,已取得采矿权的矿山企业,经依法批准,可以将采矿权转让他人,但必须符合本项规定的情形:

 

1、转让采矿权的主体,必须是已取得采矿权的矿山企业。

2、引起企业产权变更而需要变更采矿权主体的情形主要有:

 

假设甲公司具有采矿权,乙公司为下游深加工企业。

 

(1)矿山企业的合并。

企业合并包括吸收合并和新设合并两种。在吸收合并的情况下,被合并的矿山企业并入兼并企业,其法人资格消失,例如乙公司吸收合并甲公司,则需要将甲公司法人资格注销,其包括采矿权在内的资产注入乙公司,则就导致了采矿权主体由甲公司变更为乙公司。新设合并的情况,是指原有的两家或两家以上的企业合并,产权转移给合并后新设立的企业,新设立企业成为独立法人,合并双方的法人资格都消灭。例如,甲乙两公司合并后成立丙公司,则采矿权主体由甲公司变更为丙公司名下。

 

(2)企业分立。

企业分立包括新设分立和派生分立两种形式。在新设分立的情况下,原矿山企业解散,法人资格消灭,其产权分别转归分立后的新设矿山企业,于是采矿权主体由原矿山企业变更为分立后的新设企业。在派生分立的情况下,例如甲公司名下有3个采矿权,则甲公司将两个采矿权及其附属资产分立给丙公司和丁公司,则采矿权主体也发生了变更。

 

(3)矿山企业与他人合资、合作经营

这里讲的合资、合作经营,既包括与国内企业事业单位的合资、合作,也包括与外商投资者的合资、合作。矿山企业与他人合资、合作,需将采矿权转移给合资、合作后设立的矿山企业的,采矿权应计价作为合资、合作条件。

 

(4)因矿山企业的资产出售而转让采矿权的。

《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发[2000]309号)第四十条规定:“矿业权出售是指矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘查、开采矿产资源的行为。”第四十四条规定:“出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的,应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的,在签定合作或合资合同后,应当将相应的合同向登记管理机关备案。采矿权申请人领取采矿许可证后,因与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的,可不受投入采矿生产满一年的限制。” 

 

此处的资产出售,主要包括两种情况,

第一,矿山企业名下有多个采矿权及相应附属资产,由于调整业务方向,而将其中一部分采矿权及其附属资产转让他人;

第二,矿山企业依法解散清算,清算过程中,采矿权主体发生了变更。此时,采矿权可能被原出资股东所收回,可能被出售他人偿还企业债务,也可能被抵债给其他债权人。但是,不管怎样,采矿权原则上不得部分转让。如果采矿权矿区范围、储量非常大,分割开发更适宜的,采矿权人必须依法申请采矿权分立,然后分别领取采矿许可证后,再将相应的采矿权依法处分。

 

四、本条规定中的“他人”,是指符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人条件的人。

 

由于《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》并没有明确规定探矿权申请人或者采矿权申请人的条件,而作为矿业权主管部门的国土资源部对此有一些政策性规定。

 

1、关于矿业权人企业组织形式

 

根据《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规[2017]14号),非油气探矿权人原则上应当为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人;油气探矿权人原则上应当是营利法人。

 

根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号),采矿权申请人原则上应当为营利法人。

 

2、其他条件

 

关于资金实力:探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应,以提供的银行资金证明(国有大型石油企业年度项目计划)为依据,不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额。中央或者地方财政全额出资勘查项目提交项目任务书及预算批复。

 

关于特殊矿种:外商投资企业申请限制类矿种采矿权的,应当出具有关部门的项目核准文件。申请放射性矿产资源采矿权的,应当出具行业主管部门的项目核准文件。

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